柞水县是一个九山半水半分田的土石山区县、革命老区县，也是国定贫困县。总面积2332平方公里，置13镇120个村2个社区居委会，有16.5万人口，其中农业人口13.13万人，占全县总人口的79.58%。自2010年启动农村居民进城落户工作以来，我县超前谋划，扎实安排，以推进有条件的农村居民进城落户政策的启动实施为契机，抢抓发展机遇，强化推进措施，农村居民进城落户工作稳步推进。截止目前，全县已批准3810户10752名农村居民进入城镇居住，其中2012年7月底前共批准农村居民进城落户（多数办理为进城居住）1431户4190人，全县城乡经常居住人口比例发生了较大变化，县城和建制镇居住人口达到6.42万人，占全县总人口的38.9%，为加快城乡一体化、全面加快西安第二生活区建设迈出了坚实步伐。
一、工作开展情况
1、领导高度重视，组织保障有力。成立了由县长任组长，县委常委、常务副县长任副组长，县政府办、人社、教育、公安、民政、财政、国土、住建、农业、林业、卫生、计生、地税等部门主要负责人为成员的推进有条件农村居民进城落户工作领导小组，领导小组办公室设在县人社局。明确了各成员单位职责，组建了一站式服务办公室，实行一厅式办公、一站式服务。办公室抽调相关单位人员并配备办公用房、电脑、打印机、办公桌椅、文件柜等办公设施，在县委综合大楼一楼设立了服务窗口。各镇也成立了相应的组织机构，镇劳保所负责日常工作。做到了有场地、有人员、有牌子、有制度，为推进全县有条件农村居民进城落户工作提供了坚强的组织保障。
2、深入调查研究，实情掌控全面。深入开展调查研究，全面摸清县情实际。2011年，分别对乾佑河沿线、社川河沿线、金井河沿线6个镇的12个行政村、590户村民的承包耕地面积及类型、林地面积及类型、宅基地面积等方面的情况进行了抽样调查，基本掌握了全县农村居民资源占有量情况。在此基础上，各镇对本辖区农户进行了广泛的意向调查，全面摸清各镇农村居民的户数、已在城市及集镇居住的农村居民基本情况、近期可以进城落户的农村居民人数、农村居民进城落户的需求和意愿，以及集镇的接纳能力和相关配套设施情况，并建立明细台账，为科学决策和详细性配套政策的制定出台提供了可靠依据。2012年，县上把进城落户主体从零星散户及镇政府所在地行政村村民整村落户转移到全县各个企业、矿区的农村籍工作人员，为此，成立了调查组，深入小岭工业区、下梁新城工业区等地，全面摸清各企业农村户籍人员基本情况、近期可以进城落户的人数、进城落户的需求和意愿等。目前，全县各类企业单位共有农村籍工作人员4890名，有进城落户意愿3899人，近期有能力进城落户1846人。
3、细化政策标准，运作程序规范。依据省市政策，结合柞水实际，制定出台了《柞水县推进有条件的农村居民进城落户实施细则》及支持农村居民进城落户的土地、创业、社保、教育、住房、计生等相关意见，对补偿标准进行了分类细化，将林地、耕地、宅基地标准与我县重点项目建设补偿标准和市上标准进行对接。同时，对照参考其他县（区）情况，制定完成了《柞水县推进有条件的农村居民进城落户五年发展规划》和《柞水县推进有条件的农村居民进城（镇）落户实施方案（试行）》，规范了办理农村居民进城落户工作的申请、申报、审批、办理等工作环节及操作程序。
4、推进配套建设，承载能力提升。把城镇基础设施建设与城镇建设、保障性住房、移民搬迁安置、社会事业发展和产业开发相结合，统筹安排，整体推进，全面提升城镇综合承载能力。扎实开展城市建设管理年活动，同步推进旧城改造和新城开发，城南大小三角开发、迎春片区及体育场改造等项目建设步伐加快，县城蓄水二期工程，县城供水工程即将投入运营，城区面积由2005年的2.5平方公里扩大到4平方公里。营盘、凤凰2个省级重点镇及下梁、石瓮、柴庄、红岩寺等特色小城镇基础设施日臻完善，城镇承载能力和辐射带动作用不断提升。县财政预算4200万元用于保障性住房建设，全县开工建设保障性住房3337套，其中1000套用于推进有条件农村居民进城落户，发放租房补贴900户，解决了3840名群众住房困难。县财政预算3000万元用于陕南移民搬迁安置工程，落实搬迁群众1400户5400人，目前19个集中安置点全部启动建设，启动移民建房853户，特别是4个县级集中安置小区260户，一部分将用于安置有条件农村居民进城落户。加大矿产冶金、现代医药、生态旅游和绿色农产品等产业的开发力度，加快大西沟800万吨菱铁采选、200万吨钛磁铁矿、40万吨中板生产线等产业项目建设，增加社会就业岗位，制定落户群众就业扶持计划和技能培训方案，确保落户群众进的来、住得下、能致富。投入近亿元、占地7.8万平方米、可以满足75个教学班、3500名学生学习需求的柞水中学建成并投入使用；
计划投资6000万元、占地4万平方米的城关小学已启动建设，建成后可以满足42个教学班、2100名学生学习需求；
计划投资2232万元、占地面积1.08万平方米的10所镇标准化幼儿园建设年底前有望投入使用，建成后可满足54个教学班、1600余名学生学习需求；
县级公立医院改革扎实推进，投资1713万元、占地1580平方米的县医院综合大楼、120急救中心、妇幼保健院等已建成投入使用，累计可增加床位88张，城镇教育、医疗卫生条件得到显著改善。
5、大力开展宣传，工作氛围浓厚。紧紧围绕推进城乡一体化目标，充分利用政府网站、电视、广播等媒体，采用农民群众喜闻乐见的宣传方式，进行大张旗鼓地宣传，营造了浓厚的工作氛围。同时，结合2011年的春季形势政策宣传教育及一关爱二落实四促进群众观点和群众立场主题教育、2012年春季三问三解等活动，抽调150余名后备干部深入村组农户，通过发放宣传资料、现场解读政策等方式，认真做好宣传动员工作，不断提高群众对政策及办事程序的知晓率。各镇组织了政策宣讲队，深入村组、农户，通过细化对比，让农村群众明白进城的好处和可以获取的实际利益，积极消除农村居民想进城、怕进城的顾虑，激发了群众进城落户的积极性。
6、落实优惠政策，创设进城条件。积极落实各级出台的鼓励有条件农民进城落户优惠政策，不断增强农民进城落户的吸引力。落实计划生育政策，对办理了进城落户的农民，在过渡期的三年内执行农村居民生育政策规定。实行进城落户群众的子女，享受与城镇居民子女就业的同等待遇，有324名进城落户群众子女在城区各学校上学。有138户已进城落户群众申请了廉租房等保障性住房，其他部分申请户正在审批中。大力开展就业培训，共培训进城落户人员2600人，其中470人通过自主创业、公益性岗位等途径实现了就业，享受小额担保贷款、创业贷款165人，发放贷款900余万元，为他们落户致富创造了条件。
二、存在的困难与问题
1、进城积极性有待提高。我县属国家级贫困县，是九山半水半分田的土石山区县，财政靠上级转移支付，县级职能部门可调整优化的政策资源十分有限，加之中央强农惠农政策的落实，农村环境的极大改善，以及城乡社会保险、医疗保险、教育投入、计生政策的差异在一定程度上抵消了进城政策的吸引力。同时一部分农村居民传统观念难以改变，不愿抛弃家业，对进城落户怀有迟疑态度。
2、城镇生活成本较高。城镇房价高（城区平均3100元/平米左右，其中城区重点区域的大产权房在4100元/平米左右，城区边角地带小产权房在2000—2800元/平米；
凤凰镇重点镇商品房较少，房价在1800元左右/平米），买房成为进城落户的一大难题。在城镇生活，基本生活费用高，加上多数有条件进城落户农民的赡养和抚养对象就业技能薄弱，只能从事体力的低端职业领域就业，日常支出加大与经济收入偏低之间的矛盾难以短时期内解决。随着年龄增大和市场对劳动力质量要求的不断提高，相当部分转移人口很可能回流，群众进城落户稳不住。
3、城镇承载能力有待增强。我县的城市建设和产业发展虽然取得了一些成绩，但规划、建设与需求还有很大差距。目前，县城及其周边城镇现有的空置商品房、小产权房，仅能满足2年之内进入城镇的住户（且房价很高，超出大部分人群承受能力）；
县城幼儿园、城关小学、乾佑中学班额严重超编且学生活动场地狭小，无法满足目前需求；
县医院、中医院病床数、一线医技人员连目前县城住户都无法满足（县城尚且如此，集镇情况更令人堪忧），这些问题都无法在短期内彻底改变。集镇规划刚刚起步，原有基础设施属被动性建设，要形成高水平的集中定居点，需要大量的资金投入和较长周期的建设。同时，我县城镇周边产业需求的劳动力不多，带动作用也相对有限，旅游产业虽然带动作用明显，但具有明显的季节性，城镇吸纳就业人员受限，短时间内无法承载农村人口大量迁入。
4、产权流转费用难以落实。通过调查，大部分进城落户农民都愿意退出宅基地、承包地、林山，但无论按哪个标准计算，都需要大笔资金。按土地二轮承包和今年发放的林权证为依据，在我县乾佑河沿线、社川河沿线、北线地区对有意向进城落户的农户进行调研，最高户可享受财政补助1342.25万元，基本起点户能享受23万元，加之城镇基础设施建设、社会事业发展等需要大量资金，县级财力财政缺口很大、无力承受。因此，我县制定的方案中落户群众退出的宅基地、林地、承包地流转费用均由集体根据市场流转价格、参照省市标准执行，以缓解县级财政缺口。但我县山大沟深，宅基地、承包地很少连片，难以通过市场进行流转，集体承担流转费用也就无法落实。所有目前全县已办理的进城居住3810户10752人，基本上均未涉及产权流转补偿，要真正实现城镇化、集约化发展的目标任重道远。
5、产权置换补偿标准低。按照《省政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》标准计算，退出的宅基地按我县现行土地征用平均价格3万余元/亩给予一次性经济补助，户均补助只有1.5万元；
退出的承包地，按我县的流转费用1500元/亩·年加农业直补，每户10年平均一次性补贴只有3万余元。面对城镇高成本的生活现实，群众难以接受现行的低产权置换补偿标准。有部分群众在城镇购房后，仍未退出旧宅基地和承包地，常年往返于城镇与乡村之间。
三、意见和建议
1、坚持循序渐进。推进有条件的农民进城落户工作一定要考虑到农民的实际情况，充分尊重农村居民的意见，任何单位或个人不能强迫农民转户退地，给农村居民留足选择空间，严防因强推造成落户家庭返流或找后账现象发生，确保有条件农村居民进城落户工作合理有序推进。
2、放宽落户条件。落户条件不能局限于陕人社发〔2011〕49号文件中增加的投靠、失地农民、在校高职中农村籍学生、专业技术人员、各用工企业的单身农村籍职工等人群，建议只要具备经济实力、已在城市有固定住所或在城镇实现就业的，就可以鼓励进城落户并享受相关政策。
3、加强政策扶持。进一步完善农村居民进城落户实施细则，加大推进有条件农村居民进城落户政策和资金扶持力度，研究农民退出的宅基地、承包地、林山等的赔偿标准和退出后的土地流转问题以及相关部门的优惠政策等，实行政策捆绑，增强政策吸引力。健全城市公共服务体系，进一步统筹解决好城镇规划、教育卫生、劳动管理和权益保障工作，为农民落户创造条件，加快推进统筹城乡集中安置区保障性住房建设、城镇户籍一元化试点、社会保障、就业培训、子女入学等各项重点工作。优化环境，引进重大企业落户城镇，创设工资较高的就业岗位，解决就业问题。
4、优化人居环境。坚持把城镇建设作为聚合发展能量、壮大县域经济、优化人居环境的重要载体，逐步形成以县城为中心、小城镇为支撑、中心村为依托的城镇体系。多渠道筹集资金，加快推进县城新城开发与旧城改造和营盘镇、凤凰镇省级重点镇建设步伐，进一步完善小岭、石瓮、红岩寺等商贸集镇基础设施，强化城镇环境综合整治，进一步完善城镇公共服务设施，改善教育医疗服务条件，不断增强城镇聚集人口、繁荣商贸、活跃文化的功能，进一步增强城镇承载能力。
5、广泛宣传政策。充分依托广播电视、网络媒体等信息平台，通过开辟专栏、编发信息、悬挂横幅、发放知识手册等办法，广泛宣传农村居民进城落户的惠民政策，进一步解放农民的思想，拓宽农民的视野，改变农村居民传统观念，充分调动农村居民进城落户的积极性。
