[摘要]：习近平总书记在十九大报告中提出，改革审计管理体制。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中提出，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用。这都是党中央对审计事业发展提出的新要求。本文以襄阳市县两级审计机关实际情况为例，从机构设置、人员编制、经费保障和履行职责等现状进行了全面的调研，分析了现行地方审计管理体制中存在的问题和原因，提出了深化地方审计机关管理体制改革的思考。
[关键词]：审计机关管理体制改革研究
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视审计工作，提出了完善审计制度、改革审计管理体制等一系列重大决策部署。习近平总书记在十九大报告中提出，改革审计管理体制；
中央审计委员会第一次会议提出“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”。改革现行的审计管理体制是十分必要的，也是当务之急的。落实党中央关于审计管理体制改革的系列决策部署，是今后一个时期地方各级审计机关的重要政治任务和重大改革课题。本文基于对襄阳市县两级审计机关实际情况调研，对深化地方审计机关管理体制改革的谈一些思考。
一、当前地方审计机关的现状
根据对襄阳市县两级审计机关的调查，审计工作的总体情况是好的，能够出色地履行审计职责，为地方经济发展作出积极贡献，但也存在一定的困难和问题，现状并不乐观。
（一）机构设置情况。
襄阳市本级和9个县（市、区）审计机关都是由同级人民政府设立，受同级人民政府和上一级审计机关领导。这种双重领导体制随着市场经济的发展和政府职能的转变，已明显不适应新时代经济改革发展的要求。由于受到编制的限制，市本级审计机关设置科室13个，二级单位2个；
县级审计机关科室设置数目不等，职能也不尽相同，如襄城区局设科室4个、二级单位2个，樊城区局设科室5个、二级单位2个，谷城县局设科室8个、二级单位2个。县级机关一个科室对应上级审计机关多个科室，职能交叉，加之人员配置少，疲于应对工作，工作质量得不到保证。同时，应设置的内部监管部门，如法规、审理、纪检又没有单独设立，而是并入综合、党办、办公室，不利于加强审计管理和提高审计质效。
（二）人员编制情况。
全市审计机关核定编制总人数490个，其中：公务员编制195个，参照公务员管理编制141个，一般事业编制146个，其他编制8个。目前在职人数共561人，构成情况如下：
1．从人员身份看：公务员编176人，仅占31.4%；
参照公务员管理编117人，占20.9%；
一般事业编184人，占32.7%；
其他人员84人占15.0%。一般事业编和其他人员比例偏高，占比接近50%，公务员编制严重不足。由于编制及所属单位性质的原因，人员待遇也存在一定的差异。加之地区经济发展状况不同，县级审计机关之间的待遇也存在一定差距，这样势必会影响审计人员的职业荣誉感、归属感和工作积极性。
2．从岗位分工看：班子成员75人，占13.4%；
综合管理人员99人，占17.6%；
后勤人员26人，占4.6%；
审计业务人员361人，占64.3%。县级机关大部分业务科室只有1至2人，从事一线审计业务的人员偏低，不能达到与逐年增加的审计任务相匹配，审计力量不足。加上现在上级审计机关和地方其他部门的各种抽调工作，如交叉审计、巡视巡查、专项检查等工作从审计机关的抽人现象非常频繁，更削弱了投入到本级审计项目上的审计力量。
3．从年龄结构看：50岁以上216人，占38.5%；
40-50岁192人，占34.2%；
30-40岁91人，占16.2%；
30岁以下62人，占11.1%。人员年龄结构老龄化非常严重，临近退休的人员比例很大，接近40%，而40岁以下，年富力强的年轻干部偏少，占比不到30%。虽说老同志丰富的审计经验是审计机关的巨大财富，但他们临近退休，不可避免地会大量退出审计事业，将导致审计力量青黄不接。部分年龄偏大的，身体有疾病的，领导干部改为非领导职务的，不能坚持到一线工作，但仍然占用编制。
4．从文化程度看：高中、中专以下学历的有383人，占总人数的68.3%；
大专学历的69人，占12.3%；
大学本科学历的103人，占18.0%；
研究生学历的6人，仅占1%。可见全市审计系统人员学历具有本科以上学历的人员比例还不到20%，这其中还有相当大比例的不是全日制高等学历，而是通过党校、函授或自修学习完成的在职教育。审计人员学历层次普遍较低，严重制约了审计工作发展，不适应审计事业发展的需要。
5．从专业技能看：具有经济、会计、审计等专业背景的共有206人，占总人员的36.7%；
工程专业的有34人，占比为6.0%；
计算机专业的有16人，占比为2.9%；
管理专业的有24人，占比4.3%；
法律专业的6人，占比1.1%；
其他专业或无专业背景的有272人，占比48.5%。目前有34人通过了审计署计算机中级培训，有24人获得国家注册会计师、造价师等职业资格。总体看来，除了与审计业务相关的财经类专业背景的人员外，工程造价、计算机、法律等专业性人才不多，专业人才匮乏；
既懂财务审计又懂计算机、既懂工程又懂财务、既懂业务又能写作的人才严重匮乏，能审、能写、能沟通的复合型人才更是凤毛麟角。
6．从人员流动看：近5年全市累计有114人调入审计系统，其中：通过公务招录42人，军队转业3人，组织部门调入22人，其他47人；
有123人离开审计系统，其中：退休107人，调往其他单位11人，辞职5人。从上述情况看，审计人员进入、退出机制不尽合理，一是优秀或专业人才进入渠道不畅通，通过公务员招录的人员或通过招硕引博引入的人才非常有限，加上人事调动权在地方组织部门，往往会被动地接收一些没有专业背景，无法从事审计工作的人员进入审计系统工作；
二是审计人才流失非常严重，其中：从事一线审计业务工作的骨干24人，具备计算机中级资格9人，仅2018年具备计算机中级资格就离开3人；
三是不适应审计工作的人员调出或退出审计系统机制没有建立，对那些不能从事或不能适应审计工作的人员无法退出审计工作岗位。
（三）经费保障情况。
从全市审计机关xx年的审计经费情况来看，市本级审计机关的预算拨款能够满足基本开支和项目开支。但县级审计机关所需经费受地方经济实力影响较大，如果地方财力紧张，财政预算往往不能满足审计业务开展的需求，造成审计经费缺口，如襄州区局经费缺口近300万元，完全不能保障履行审计职能所必需的经费。经费缺口需要向当地政府申请财政追加预算，亦势必影响审计机关正确履行审计职能。
（四）履行职能情况。
1．审计项目完成情况。从近年来襄阳市县两级审计机关项目实施情况来看，基本上都是上半年主要实施审计署和省审计厅统一安排的审计项目，年中开始逐步实施自定审计项目和本级党委、政府临时安排的各项工作。市本级通过科学编制年度审计项目计划，整合审计资源，改进审计方法，购买社会服务等措施缓解审计力量不足的问题，但由于审计任务越来越重，审计力量与审计业务工作量的矛盾依然十分突出，致使审计全覆盖任务依然十分艰巨。各县级审计机关存在人少事多，疲于完成省、市、县三级审计项目和地方党委、政府临时安排的任务，压力倍增，审计质量难以保证，审计全覆盖难以实现。此外，部分县级审计机关未制定审计工作中长期规划,或者虽然制定了规划,但因前期调研不够等原因导致规划针对性不强,主线不清晰，导向不精准，与实践脱节,和年度计划衔接不够,在实际工作中执行也大打折扣,难以发挥一个地区、一段时期审计工作的整体效应。
2．审计整改落实情况。近年来，襄阳市县两级审计机关审计成果丰硕，查出了大量的问题，但是督促落实审计决定的力度还不够。虽说市县两级都建立了多部门审计整改联动机制，但运行效果果还是有偏差，追责问效力度欠缺，导致被审计单位对审计报告或决定指出的问题整改不积极、不到位；
相关部门对审计机关移送的案件线索查处追责不及时、不彻底；
审计机关开展“回头看”督促整改不持续、不全面，导致审计问题整改落实不到位。此外，有些问题形成原因复杂，整改有难度，成为审计决定落实的难点，例如被审计单位挪用专项资金弥补行政经费不足的问题，被审计单位没有能力归还资金，审计建议归还原渠道资金就显得不切实际，最终也无法落实整改。
3．审计成果利用情况。襄阳市县两级审计机关在审计成果运用方面取得了一定成效，但仍然存在着很多不足。一是审计数据资源利用不够，审计案卷归档封存后缺乏再开发和再利用，致使部分审计信息资源和成果被闲置。二是推进研究性审计不够，对审计揭示问题的原因分析不透彻，没有从深层次揭示问题出现的根源，从机制体制制度方面提出审计建议，没有达到既揭示问题又找准原因、促进解决问题的目的。三是审计结果公开力度不够，无法满足公众知情的要求。
二、对地方审计管理体制改革的思考
基于对襄阳市县两级审计机关的调研，要实现中央审计委员会第一次会议提出“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”的目标，必须从以下四个方面深化地方审计机关管理体制改革。
（一）坚持政治引领，在提高站位中树立审计权威。
党中央关于审计管理体制改革的决策部署，体现了党对审计工作的领导，体现了新时代中国特色社会主义审计制度的鲜明特征，明确了审计权威，为审计事业创新发展和更好发挥作用，提供了强有力的体制机制保障。
一是始终坚持党对审计工作的领导。积极落实加强党对审计工作领导的新要求，自觉在思想上、政治上、行动上同党中央、省、市委保持高度一致。以中央成立审计委员会为契机，地方各级相继成立党委审计委员会，从政治上、组织上、制度上加强各级党委对地方审计工作的领导，提高把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，为审计工作提供强有力指导。地方审计机关要在新时代找准新定位，以“党的执政卫士”作为新的政治标准、新的履职坐标、新的历史起点，在党的坚强领导下，在贯彻落实国家大政方针、推动全面从严治党、推动全面深化改革、推进党风廉政建设等方面切实做到明方向、识大局、促落实，把审计作为党和国家监督体系的重要作用发挥好。
二是提高政治站位。深入学习贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，深刻认识和把握新时代的新特点、新使命、新部署、新要求，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，聚焦促进解决发展不平衡不充分问题，聚焦促进提升发展质量和效益，聚焦促进满足人民日益增长的美好生活需要，创新审计理念，突出审计重点，认真落实审计管理体制改革的各项要求，依法全面履行审计监督职责。
三是坚定政治意识。把坚持正确的政治方向贯穿于履职尽责的各个方面，坚持重大工作主动报告，重要事情及时反映，始终与党委方向一致、目标一致、工作一致，特别是强化审计机关自身的党组织建设，把从加强党的建设的方式，从履行党和国家监督体系重要职责的高度，令行禁止，忠诚履责，勇于担当，以党的组织力量保障审计监督取得最大效应，努力把审计的优势和作用发挥好。
（二）坚持统筹发展，在集中统一中提升审计水平。
审计管理体制改革的目标之一就是要建立集中统一的系统管理构架，坚持统筹发展是必由之路。
一是优化审计职能整合监督力量。要按照党的十九届三中全会颁布的《深化党和国家机构改革的决定》要求，及时将发改重大项目稽察、财政部门预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国资委国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责转隶，更好整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，构建统一高效审计监督体系。
二是实行审计系统上下“一盘棋”。近年来，省市审计机关不懈探索审计统筹发展之路，在统筹推进审计事业、更好服务改革发展取得了许多成功经验。实践证明，只有坚持省以下审计机关上下“一盘棋”，才能凝聚全省审计系统的整体合力与战斗力，较好地解决了上下级之间工作不平衡、动作不一致、决策难到位、成果不充分的现象。因此，我们必须紧密围绕党委、政府的重大决策部署和中心工作，从更好地服务改革发展出发，把服务全省大局与服务地方局部紧密结合起来，强化省级统一组织管理职能，增强统一性、协同性，做到“四个突出”：突出宏观性，坚持围绕中心、服务大局，对省以下审计工作实行统一筹划、统一部署，紧紧围绕各级党委政府和人民群众关心关注的重点领域、重点项目、重点资金和重大问题发挥审计监督作用；
突出一致性，对全省跨区域的大型行业性、专题性审计，要统一制订审计方案、统一组织实施、统一审计处理、统一审计报告、统一审计服务，实现对审计全过程的标准管理和审计风险的有效管控；
突出共享性，强化各种审计资源的科学调配和综合运用，强化各种审计信息、审计成果在全省审计系统内部的交换与共享；
突出先进性，要以大数据审计技术和现代审计组织方式为手段，着力提升审计管理的现代化水平。特别是要紧扣“省以下人财物统一管理”的改革要求，着力解决好上级审计机关与地方党委政府之间、省市县审计机关三大层级之间、审计整体工作与局部工作之间的关系，着力构建“分级负责、权责明晰、运作规范、管理高效”的“一体化”审计管理工作机制，更好实现全系统各层级、各资源、各要素之间的最优化集聚，着力提升审计系统执行力和整体效率，提升审计监督与服务的整体水平。
二是有序推进审计全覆盖。要按照审计全覆盖的要求，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，根据当前各基层审计机关工作现状、现有审计力量配备和审计对象多样化、审计内容复合型的特点，设置合理的审计周期，制定审计中长期规划，处理好全面审计与突出重点的关系，有重点、有步骤、有深度、有成效地推进审计全覆盖。要注重调动和利用好内部审计和社会审计力量，加强对内部审计工作的指导和监督，引导社会审计更好发挥作用，以国家审计管理的高效能，缓解国家审计监督力量不足的压力，形成以国家审计为主，内部审计和社会审计为补充的立体审计模式，做到各有侧重，相互补充，协同作战，多层次、多角度提升审计全覆盖能力。
（三）坚持创新驱动，在改革创新中提高审计效能。
创新是历史进步的动力，是时代发展的关键。要紧跟新时代发展步伐，积极转变观念，以创新的思维，改革的举措，实现审计事业新发展。
一是树立创新意识。坚持依法审计，秉持法治理念和法治思维，严格按照法定权限履行审计职责；
坚持实事求是，认真贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”要求，正确处理依法审计与实事求是的关系，科学审慎对待和处理改革发展中出现的新情况新问题，旗帜鲜明地支持和保护改革创新、干事创业，为敢于担当者担当，为敢于负责者负责；
坚持服务意识，在揭示查处重大违规违纪问题的同时，注重从体制机制制度层面提出对策建议，为党委政府宏观决策服务。
二是创新计划管理。坚持以党政要求、时代需求、民众诉求为导向，科学制订中长期审计计划，突出项目安排的经济性、效率性和效果性，增强可操作性与执行力；
坚持因地制宜，在摸清审计对象分行业、分地区底数据的基础上，加强计划统筹和立项调研，分类确定审计重点和审计频次；
强化计划执行情况监督检查，加强审计项目成本控制和绩效分析，积极探索全程嵌入式管理模式，全程跟踪问效。
三是创新组织方式。积极主动地按照省以下审计机关人、财、物统一管理的改革要求，在审计署的统一领导下，省以下审计机关加强上下联动，做好交叉审、“一拖n”等跨地区、跨行业、跨专业的多类型审计项目的结合文章，积极探索审计资源力量整合、审计组织实施过程融合、审计现场配合、审计成果综合“四位一体”的审计工作模式。
四是创新审计手段。近年来，各级审计机关将审计信息化作为一项重要的基础工作来抓取得了一定成效，但在新的形势与环境下必须大力加强。树牢科技强审理念，加快推进大数据审计指挥平台建设，突出大数据建设一体化，建立全方位数据积累、储存、建模、分析和运用机制；
突出数据分析常态化，建立常设分析团队和日常分析机制
，打造审计信息化高级人才库和大数据分析团队；
突出数据应用广域化，充分利用掌握情况多、数据覆盖面广优势，加强跨部门、跨行业的数据关联分析，提高运用信息技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。
五是创新成果运用机制。着眼服务改革发展大局，对接各级党委、政府工作中心工作，加强综合开发，推动审计成果转化，不断提升审计价值，为各级党委、政府科学决策提供参考依据；
完善审计问题整改机制，推进落实突出问题整改情况向人大常委会报告机制，推动审计整改与党管干部、纪律检查、追责问责有机结合，建立完善审计整改的长效机制，打通审计整改“最后一公里”，着力解决“屡审屡犯”顽症；
重视审计结果公开公示工作，加强与媒体对接合作，依法加大对审计情况的公告和宣传力度，提高审计公信力。
六是创新机关管理机制。一方面是进一步建立完善保证审计质量、防范审计风险的项目质量控制体系建设。从计划管理、现场审计、成本控制、质量复核、审计结果报告到审计成果利用等环节，细化执行程序和监督管理制度，做到严格依法审计。另一方面是加快建立提高审计作风、效能的制度保障体系。建立、健全党建和文明创建、学习培训和业务能力测试、机关管理和后勤保障、政务公开、审计纪律“八不准”、勤政廉政回访及审计工作目标绩效量化考核等制度体系，营造审计机关团结进取、开拓创新、文明和谐的良好格局。
（四）坚持以人为本，在队伍建设中打牢发展根基。
人才是兴业之本。党的十九大报告明确提出建设高素质干部队伍要“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力”，要履行好党和国家监督体系的重大历史使命，必须加强审计队伍建设。
一是要优化队伍结构。目前，基层审计机关人员结构、专业结构、年龄结构不合理的问题比较突出，专业型、复合型人才短缺、年青后备储备不够、年龄老化、人力不足的现象也十分普遍。要按照中央审计委员会第一次会议提出“着力打造一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化经济责任审计队伍”的要求，积极争取党委重视支部，抓好审计机关领导班子建设，把好审计机关领导班子的“选任关”，选优配强审计机关领导班子；
采取招录、遴选、引进等方式壮大审计“生力军”，严格把握调入人员的资格条件，严把审计干部队伍的“入口关”，确保新进人员具有较高的政治素质和业务素养；
以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信，加强管理，抓好教育培训，进一步坚持组织审计干部参与审计项目拉练、以审带训，坚持实施“实务导师制”、新老“结对子”，坚持定期到专业高等院校举办专业培训班等多种形式，着力培养专业化审计队伍，体现专业的事由专业的人去做，为新时代审计工作提供层次有序、梯度合理、结构优化的可持续发展的人力支撑。
二是要提高队伍能力。新的形势、新的要求对审计干部的能力提出了巨大挑战，必须大力加强队伍能力建设，积极打造学习型机关，分级分层有步骤地开展各类能力提升活动，突出实战实训，努力打造专业能力，着力培养专业精神，特别是要大力提高队伍驾驭全局的能力、依法审计的能力、开拓创新的能力和综合分析的能力，着力培养一大批审查问题的能手、分析研究的强手、大数据运用的高手和精通管理的行家里手。要坚持“打铁必须自身硬”，加强系统党风廉政建设，大力弘扬“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计人员核心价值观，促进广大审计干部在履职尽责中展现良好精神风貌。
三是要完善激励机制。要重视建立审计人员职业权力、职业薪酬、职业教育、职业身份、职业安全等审计人员职业保障制度，建立健全审计人员履行法定职责保护机制。要建立完善选人用人机制，改进审计人员业绩评价考核制度，实现效能目标考核和绩效衡量、激励奖励机制，科学设置业绩考核评价标准，正确评价和引导审计人员在实干中求发展。在审计人员职务晋升制度建立方面，应当分类制订相应的晋级标准，使广大审计队伍立身有平台、立业有舞台、成长有希望。
参考文献：
1.《深化党和国家机构改革方案》，2018.2.28
