党的十八届三中全会明确提出发展普惠金融。发展普惠金融是我国全面建成小康社会的必然要求，有利于促进金融业可持续均衡发展，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐。齐齐哈尔市积极贯彻落实国家普惠金融发展战略，稳步推进普惠金融政策体系建设，积极探索新型信贷模式，提升基础设施现代化水平，扎实开展信用体系建设。在取得成绩的同时，也存在一些不利因素，制约普惠金融可持续发展。本文通过探索普惠金融发展策略，为促进普惠金融全面、协调、可持续发展提供对策建议。
一、普惠金融做法及成效
（一）夯实基础，普惠金融政策体系建设稳步推进。一是充分发挥定向降准、再贷款等货币政策正向激励作用，引导金融资源向农村、城市弱势群体以及小微企业定向倾斜。2015年，全市四次降准增加金融机构可用资金近30亿元。二是充分发挥龙江银行、农村信用社、村镇银行等地方中小金融机构支农优势，对辖内考核达标的地方法人机构实施存款准备金率优惠政策，释放支农资金3.5亿元，有效提升县域法人机构服务“三农”能力。三是相继出台《金融支持新型农业经营主体发展的指导意见》，《关于加快推进农村“四权”抵押贷款的指导意见》、《齐齐哈尔市林权抵押贷款实施意见》等指导性文件，引导金融机构进一步扩大涉农信贷投放。截至2015年末，全市涉农贷款余额893.6亿元，比年初增加256.8亿元，同比增长40.3%，高于全市各项贷款平均增速19.4个百分点。
（二）大胆创新，积极探索普惠金融信贷新模式。一是克山县创新推出土地流转按揭贷款新模式，以分期还款替代传统农业贷款一次还本付息，大幅降低合作社等新型农业经营主体的还款压力，提高资金使用效率，为合作社经营提供了充足的资金保证。2015年末，“四权”抵押贷款余额27.7亿元，同比增长9.9%。二是积极探索畜牧业活体抵押贷款新模式。一方面，大力推广“活体+保险”和“活体+第三方监管”等有效控制风险的金融创新模式；
另一方面，完善《银保合作实施办法》，建立有效的风险分担机制，提升服务能力，2015年全市畜牧业贷款余额12.3亿元。三是各金融机构结合地区产业发展特色和项目融资需求，创新推出多种金融产品和服务方式。截至2015年末，全市推出创新金融产品18种，贷款余额171.62亿元，同比增加20.9亿元。
（三）多措并举，普惠金融基础设施现代化水平大幅提升。一是引导金融机构在农村地区增设营业网点，开通现代化支付系统，提高农村地区异地、跨行支付业务处理效率，大幅减少县及乡镇一级金融服务盲区。二是开展金融服务“村村通”工程，深化助农取款、汇款、转账等多种服务形式，提供简易便民的金融服务，弥补行政村无银行网点的不足。2015年末，全市金融服务终端覆盖率达到100%。三是引导和支持辖区各金融机构利用电话网络、手机网络、互联网络，在行政村范围内推广和普及电话银行、手机银行、网上银行等新兴支付工具。截至2015年末，全市布放电话pos机4894台、普通pos机2630台、atm机254台，手机、网银累计支付金额331.1亿元。
（四）由点及面，扎实开展普惠金融农村信用体系建设。2014年2月，克山县被总行确定为黑龙江省唯一农村信用体系建设试验区，形成农村信用体系建设“克山模式”。克山县信用信息中心发挥资源优势，不断推动金融生态环境优化，助力“三农”经济发展。地方金融机构依据信用评级结果，开办了以信用评级为依托，以担保为杠杆，银行、保险、核心企业共同参与的新型产业链融资模式，累计发放贷款近12亿元。目前，全辖区9个县（市）已经全部建成信用信息中心并开展信息采集录入工作，其中4个县已将信用评级结果应用于金融机构。截止2015年末，累计采集农户48.2万户，采集新型农业经营主体2361户。
二、普惠金融发展存在的问题
（一）普惠金融体系多重矛盾有待解决。当前，金融机构履行社会责任，支持经济薄弱环节和改善民生领域力度不大,尚未形成完善的普惠金融支持体系。一是农业发展银行等政策性银行历史包袱沉重，风险化解难度较大，政策性贷款服务覆盖面小,客户群体单一。二是农业银行等大型商业银行存在金融网点少、业务重心下沉难、信贷审批权限小、审批程序繁琐等诸多制约因素。三是城市商业银行、农村信用社、邮储银行主要以小额农户贷款、个体工商户贷款为主,小额贷款多，大额贷款少，短期贷款多，中长期贷款少，很难满足普惠金融多元化、个性化资金需求。在这些因素共同作用下，普惠金融体系呈现“政策性金融缺位、商业性金融支持难、合作性金融难支持”的多重矛盾。
（二）普惠金融基础设施建设仍需完善。一是县域信用体系发展不均衡、信息应用程度低。目前，齐齐哈尔市全辖区9个县（市）已全部建成信用信息中心并开展信息采集录入工作，但只有4个县将信用评级结果应用于金融机构。此外，除克山外的大部分县，“三信评定”工作仍较多依赖当地信用社，依托信用信息管理系统评级结果不多。二是银行网点和非现金结算工具布放不够均衡。由于部分结算工具的投入较大，收益较慢，金融机构不愿或不能大范围推广，导致一些县域边远农村布放不足，制约了农村支付服务能力和水平的发展。三是普惠金融统计体系缺失。普惠金融统计口径标准不一，容易造成总量数据以偏概全，不利于对普惠金融发展进程进行评价。
（三）普惠金融配套政策尚不健全。一是涉农贷款利率依然较高。由于农村金融服务风险高，金融机构普遍以高利率覆盖高风险，导致涉农利率上浮幅度大。目前，全市农户贷款加权平均利率为9.06%，高于全市金融机构各项贷款加权平均利率2.73个百分点。二是各类产权制度改革配套服务体系不健全。目前，农村土地、集体林地流转服务体系还不健全，土地流转比较混乱，金融机构开展创新的外部环境较差，导致基于农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体林地承包权抵押的农村金融产品创新发展缓慢。三是受地方财政财力薄弱限制，县域金融机构涉农贷款增量奖励等促进涉农信贷投入稳定增长的激励政策落实不到位，制约了金融机构信贷投放动能的发挥。
（四）普惠金融发展可持续性值得关注。广泛的包容性是普惠金融最为本质的属性。但普惠不等同于扶贫，普惠金融在强调包容性的同时还需要满足商业可持续，以保证收入大于支出，实现自我生存和发展的能力。目前，普惠金融风险分担体系不够健全，导致普惠金融外在运营成本、内在风险成本较高，金融机构参与积极性不高。以农村普惠金融发展为例，随着农村市场需求的不断变化，各种风险隐患逐渐暴露，“农户联保”贷款逾期率攀升，农民专业合作社风险问题突出，造成涉农机构不良贷款率较高。
三、普惠金融发展策略研究
（一）充分调动、发挥传统金融金钩和新型业态主体的积极性、能动性，引导各类机构和组织找准市场定位，发挥各自优势，构建多元化、广覆盖的普惠金融体系。一是鼓励开发性、政策性银行强化政策性功能定位，在开展粮食收购等传统业务基础上，加大对农业开发和水利、公路等农村基础设施建设的贷款力度。二是鼓励大型商业银行加快建设小微企业专营机构，继续完善农业银行进一步提升“三农”金融服务水平，引导邮政储蓄银行稳步发展、扩大小额涉农贷款业务，提供更有针对性、更加便利的金融服务。三是提高农村商业银行、农村信用合作社服务农村、弱势群体以及小微企业的能力，加快在县（市）集约化发起设立村镇银行步伐，力争实现县域全覆盖，促进市场竞争，增加金融供给。四是规范、拓宽小额贷款公司和典当行等各类新型机构融资渠道，研究建立风险补偿机制和激励机制，努力提升融资服务水平，以更好地满足小微企业和涉农企业的融资需求。
（二）加强普惠金融基础设施建设，提高金融机构运行效率和服务质量，改善普惠金融发展环境，促进金融资源均衡分布。一是进一步推进农村支付环境建设。建议相关部门通过财政补贴、降低电信资费等方式，鼓励银行和非银行支付机构面拓展农村地区银行卡助农取款、网上支付、手机支付业务，增加pos机、自动柜员机等各类机具布放，加强村镇支付服务网络建设。二是健全普惠金融信用信息体系。加快农村信用体系建设，将村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等四类机构的贷款信息纳入“全国个人征信系统”。三是建立健全普惠金融统计体系。成立跨部门工作组，开展普惠金融专项调查和统计，全面掌握普惠金融服务基础数据和信息。从区域和机构两个维度，对普惠金融发展情况评价，督促各地区、各金融机构提升服务水平。
（三）逐步制定和完善普惠金融相关法律法规，完善普惠金融相关配套政策，发挥政策引导和激励作用，合力促进金融资源向普惠金融倾斜。一是在健全完善现有“三农”金融政策基础上，对土地经营权、宅基地使用权、技术专利权、设备财产使用权和场地使用权等财产权益，积极开展确权、登记、颁证、流转等方面的规章制度建设，满足“三农”金融服务诉求。二是发挥财税资金杠杆作用。重点针对普惠金融服务市场失灵的领域，遵循“保基本、有重点、可持续”的原则，通过贴息、补贴、奖励等政策措施，完善、加强政策衔接与配合，用好普惠金融发展专项资金，对普惠金融相关业务或机构给予适度支持。三是积极发挥保险公司保障优势。引导保险机构持续加大对农村保险服务网点的资金、人力和技术投入，促进保险机构与银行业金融机构、农业服务组织和农民合作社间的合作，进一步拓展农业保险业务范围。
（四）以完善货币政策、创新金融产品、实施区别监管为抓手，延伸服务半径，拓展普惠金融服务的广度和深度，推进普惠金融可持续发展。一是完善货币信贷政策。积极运用差别化存款准备金工具，进一步增强支农支小再贷款支持力度，将政策工具与创新产品价格挂钩，鼓励和引导金融机构更多地将新增、盘活的信贷资源配置到小微企业和“三农”等领域。二是创新金融产品和服务手段。鼓励金融机构创新基于农村各类产权的金融产品，扩大抵押物品种和范围，盘活农村存量资产；
积极引导普惠金融服务主体借助互联网等现代信息技术手段，通过p2p网络借贷、众筹等新型融资手段，为小微企业解决融资难困局。三是建立差别化监管体系。探索建立普惠金融监管指标体系，强化监管激励机制，对金融机构发放涉及普惠金融的贷款在信贷总量、风险权重、不良贷款容忍度、坏账核销等方面实施差异化监管政策，调动金融机构参与普惠金融的积极性，促进普惠金融健康发展。
